2005

Уважаемые коллеги!

Разрешите поздравить вас с оказанным доверием – избранием руководителями представительных органов местного самоуправления и пожелать успехов и удачи на этом поприще. Несомненно одно, всех вас объединяет стремление и целая масса задумок, как сделать жизнь населения лучше, стабильнее, благополучнее. Ни для кого не секрет, что для реализации самых благих планов и начинаний нужна финансовая основа. Сейчас как раз самая горячая пора - формируются областной и местные бюджеты, уточняются межбюджетные отношения. Помочь в целесообразном и эффективном формировании бюджета, рациональном его расходовании и прозрачности для населения призван независимый внешний государственный и муниципальный финансовый контроль.

Может быть, для кого-то я повторюсь, но не могу не сказать несколько слов об органах, осуществляющих внешний финансовый контроль. Современная их история началась немногим более 10 лет назад с создания Счетной палаты Российской Федерации, о деятельности которой, надеюсь, вы наслышаны из средств массовой информации. А в развитых зарубежных странах аудит общественных средств осуществляется уже давно и общепризнан как эффективный инструмент государственного управления. Существует и ряд международных общественных организаций, объединяющих органы внешнего финансового контроля, как на европейском, так и на мировом уровне. Создана и Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации, возглавляемая председателем Счетной палаты Российской Федерации С.В.Степашиным. Как отмечено в его выступлении на седьмой Конференции Ассоциации, проходившей в январе т.г.,:«Если Россию представить в виде акционерного общества, то всех граждан можно считать акционерами, которые доверили государству управлять своими активами. Задача органов внешнего финансового контроля – предоставлять людям объективную информацию о том, насколько правильно исполнительная власть тратит деньги налогоплательщиков на достижение поставленных целей». Именно в этом ключе и старается действовать Счетная палата Владимирской области.

За почти девять лет существования областным органом внешнего финансового контроля накоплен достаточный опыт, проведены сотни проверок и экспертиз законопроектов. Только за 9 месяцев т.г. год выявлено использование государственных средств с нарушением действующего законодательства в размере 120,5 млн.руб., в том числе нецелевое – 43,5 млн.руб., восстановлено в бюджетную систему средств и имущества на 25,3 млн. руб., сокращены расходы на 2 млн. 275 тыс.руб.

Попробую проиллюстрировать возможности сотрудников Счетной палаты на примере заключения по проекту бюджета области на 2006 год, который разворачивается в условиях перехода на среднесрочное бюджетирование, ориентированное на достижение конкретного результата. В целом нами сделан вывод о возможности принятия законопроекта в первом чтении, в то же время вскрыт ряд резервов и внесены предложения для того, чтобы сделать бюджет более оптимальным. В заключении в частности отмечено, что ряд положений проекта закона, не соответствует направлениям бюджетной и налоговой политики:

• расходные обязательства бюджета не в полной мере ориентированы на результат. При определении субъектам бюджетного планирования объемов бюджетного финансирования на предстоящий год, не использовались критерии результативности и эффективности их бюджетной деятельности, а также не учитывались показатели экономической эффективности бюджетных затрат;
• не обеспеченны источниками финансирования ранее принятые расходные обязательства. Пример - целевая программа «Обеспечение населения Владимирской области питьевой водой на 2005-2010 годы» с общим объемом финансирования в планируемом году по Закону о программе 25500 тыс.руб. Однако в бюджете 2006 года ее финансирование не предусмотрено.
• при дефиците областного бюджета сохраняются расходы, не относящиеся к расходным обязательствам областного бюджета - медицинский центр «Резерв» (5424 тыс.руб.). Мы об этом говорили в прошлом году, но проблема остается неразрешенной.

Проектировки развития государственного сектора экономики не содержат акцента на программу повышения эффективности использования объектов областной собственности. Имеется лишь указание на цели и задачи, которые необходимо решать органам исполнительной власти области, сформулированные в обобщенном виде и без указания ответственных лиц.

Прогноз социально-экономического развития области и основывающаяся на нем доходная база бюджета за последние годы существенно отличались от реального исполнения. Поэтому считаем необходимым изучить причины этого и принять меры к уточнению оценки доходов бюджета.

Параметры, учтенные при формировании проекта бюджета, не в полной мере соответствуют параметрам, заложенным в основных направлениях бюджетной и налоговой политики. В частности это привело к тому, что объем налоговых и неналоговых доходов по проекту бюджета составил 8,63% ВРП, тогда как было предусмотрено их сформировать в объеме 9,16% ВРП. Цена таким «незначительным» поправкам 800 млн. рублей.

Формирование доходной базы консолидированного и областного бюджетов на 2006 год осуществлено в полном соответствии с действующим законодательством. На основе многофакторных динамических моделей мы оценили объективность запланированного объема доходов бюджета, погрешность которого укладывается в пределы 5%, что позволяет оценить исполнимость бюджета. По нашим расчетам доходная база получилась даже меньше, чем прогнозирует ГФУ, а именно 12487576,7 тыс.руб. (отклонение 4,3%). Но все равно есть резервы повышения доходной базы бюджета:

• наличие задолженности по заработной плате приводит к неуплате налога на доходы физических лиц. По состоянию на 01.10.2005 г. задолженность по заработной плате имеют около 60 организаций области на сумму 118700 тыс.руб. Если ее сократить, то в бюджет дополнительно может поступить 15,5 млн.руб.;
• доходы от сдачи в аренду имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения за государственными унитарными предприятиями, по проекту закона остаются в распоряжении этих предприятий, но не учитываться в доходной части бюджета, что противоречит ст. 42 Бюджетного кодекса РФ. Или такой парадокс. Проектом бюджета заложена ставка арендной платы за общественные площади в размере 360 руб. в год за 1 кв.м., а рыночная стоимость аренды – 400 руб. в месяц;
• не учитываются в бюджете доходы от предпринимательской деятельности бюджетных учреждений, что нарушает принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов (ст. 32 БК РФ). Позиция Счетной палаты области – доходы от предпринимательской деятельности должны учитываться в областном бюджете не после завершения финансового года, а в течение его.

И еще одна проблема в сфере доходов, которую надо решать – бюджетные учреждения нередко получают так называемую спонсорскую помощь, которая не отражается даже в их сметах. По нашим оценкам в 2004 году объем таких поступлений составил около 18 млн.рублей.

По анализу взаимоотношений областного бюджета с бюджетами муниципальных образований обращаем внимание на то, что не предусмотрены положения об установлении системы внешнего финансового контроля местных бюджетов на территории области. При этом в соответствии со ст. 272 Бюджетного кодекса РФ процедура проведения внешнего аудита местных бюджетов является обязательной.

Счетная палата держит под постоянным контролем не только областной бюджет. Исходя из предоставленных Бюджетным кодексом РФ и областными законами полномочий нами активно проводится системная работа по контролю за использованием целевых средств областного бюджета, переданных местным, оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Причем, как правило, проверкам подвергаются социально значимые отрасли: ЖКХ, образование, медицина.

Так, по результатам проверки целевого и эффективного использования средств бюджетов города Суздаль и Судогодского района, в т.ч. передаваемых из областного бюджета на подготовку объектов ЖКХ к отопительному сезону 2005-2006 г.г., были установлены недостатки в организации процесса освоения предоставляемой финансовой помощи.

Администрацией Судогодского района вместо финансирования работ по переводу находившихся в эксплуатации двух котлов КВА–2,5-ЭЭ котельной ЦРБ с печного топлива на природный газ, были профинансированы работы в сумме 1,75 млн.руб. по самостийному монтажу трех котлов «Bosch». При этом, срок эксплуатации котлов КВА–2,5-ЭЭ составляет 20 лет, а стоимость их установки и монтажа в 2003 году обошлась областному бюджету в 1099,4 тыс.руб. С учетом расходов на разработку проектно-сметной документации в сумме 225,9 тыс.руб. потери бюджета оцениваются в сумме 1976,9 тыс. руб. Получили черта в табакерке.

Другой пример. Администрацией г.Суздаля в нарушение ст. 71 Бюджетного кодекса РФ подрядные организации выбирались без проведения соответствующего конкурса. Особенно показателен факт выбора подрядчика по капитальному ремонту систем теплоснабжения в лице ОАО «Суздальские тепловые сети», не располагающей необходимой производственной базой. В результате, последним заключены договоры субподряда с ООО «Стройэкспресс». Причем, заместитель директора ОАО «Суздальские тепловые сети» Старков А.К. одновременно является директором ООО «Стройэкспресс».

Кроме того, администрацией г.Суздаля осуществлялось финансирование расходов по капитальному ремонту междомовых тепловых сетей, не включенных в реестр объектов жилищно-коммунального назначения, что является нарушением ст.289 Бюджетного кодекса РФ и оценено как нецелевое использование бюджетных средств в сумме 99,2 тыс. руб.

По результатам рассмотрения материалов проверки на коллегии Счетной палаты направлены информационные письма Губернатору Владимирской области, а также информация прокурору Владимирской области с предложением о принятии мер прокурорского реагирования по фактам выявленных нарушений.

Еще одна острая проблема связана с тем, что многие областные целевые программы по-прежнему не направлены на повышение темпов и качества экономического роста. Особенно много нареканий в свое время Счетной палатой высказано по адресной инвестиционной программе. Основное из них – это высокий уровень долгостроя. Так, из 18 объектов социального комплекса, включенных в инвестиционную программу на 2005 года, строительство 2 объектов начато более 15 лет назад, еще трех - более 10, более 5 лет строятся четыре объекта. Ожидаемый объем незавершенного строительства только по данным объектам оценочно составит более 154 млн. руб. Хочу обратить ваше внимание, что основной объем расходных обязательств (более 56%) по объектам областной адресной инвестиционной программы предусмотрен по разделу «Межбюджетные трансферты». Причем на обеспечение расходных обязательств социального комплекса (здравоохранение, образование, культура), в т.ч. на селе, в 2005 году должно быть направлено 39% от общего объема капитальных вложений. Поэтому наша позиция такова – без участия органов местного самоуправления в финансировании областной инвестиционной программы объекты в нее не включать.

Гражданину безразлично, за счет какого бюджета он получит публичную услугу. Для него важно знать, что власть его не бросила. Именно поэтому мы обязаны вместе создать единую систему внешнего финансового контроля консолидированного бюджета области. Проводить совместные проверки, анализ возникающих и прогнозируемых проблем. Осуществлять общественную экспертизу бюджетных законопроектов.

Новый уровень задач придется решать в связи с реформированием бюджетного процесса, ориентации его на получение результатов в достижении установленных целей развития области.

Возвратимся к федеральному уровню и уже упоминавшейся Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации. Эта общепризнанная сегодня во всех властных структурах общественная организация объединяет 86 контрольно-счетных органов субъектов Федерации. Пять лет назад, при создании Ассоциации (сокращенное название АКСОР), многие скептически отнеслись к ее появлению. Было мнение, что Счетная палата России «подминает» под себя регионы, хочет выстроить жесткую вертикаль и так далее. Но все это было далеко от истинных намерений, напротив, речь шла о том, как в рамках бюджетного федерализма, незыблемых конституционных принципов выстроить систему взаимодействия органов, контролирующих народные средства. Все искусство создания Ассоциации заключалось в том, чтобы на доверительных, товарищеских, равных отношениях выстроить систему сотрудничества. Жизнь подтвердила правильность выбранного курса.

Начали создаваться контрольно-счетные органы в крупных муниципальных образованиях. Ныне они созданы в 70 муниципалитетах, как правило, в республиканских или областных центрах. В нашей области до последнего времени действовало всего два муниципальных контрольно-счетных органа - во Владимире и Гусе-Хрустальном. Создание полноценной системы внешнего финансового контроля во всех муниципальных образованиях сдерживается несовершенством нормативно-правовой базы, ограниченностью средств местных бюджетов, активным развитием количества муниципалитетов, а также рядом других объективных и субъективных факторов.

В то же время создание системы публичного финансового контроля – объективная необходимость. Как отмечено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года: «Региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами, результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам». А как раз открытость в исполнении бюджета, непрерывное апробирование среди населения принятых решений в бюджетно-финансовой сфере – один из главных стимулов повышения эффективности бюджетов всех уровней.

Дальнейшее возрастание значимости внешнего финансового контроля подтверждает новая редакция Закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», которая дает возможность с 1 января 2006 года создавать контрольные органы в муниципальных образованиях. Однако далеко не все так просто. Изучение в феврале-марте т.г. Счетной палатой области ситуации в муниципальных образованиях показало, что абсолютное большинство поддерживают необходимость осуществления финансового контроля, но создать свой контрольно-счетный орган не позволяет ограниченность финансовых и кадровых ресурсов. После поисков и размышлений выход был найден. По инициативе Счетной палаты, поддержанной абсолютным большинством муниципальных образований, в марте 2005 года был учрежден Общественный совет внешнего финансового контроля Владимирской области, в который вошли представители Советов народных депутатов округов, городов и районов. Советом и его Президиумом выработаны подходы к организации и созданию системы внешнего публичного финансового контроля области. По его рекомендации заключены соглашения между Счетной палатой и 13 представительными органами местного самоуправления муниципальных образований о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля, позволяющие совместно проводить аудит местных бюджетов. Апробирование такой совместной работы проведено на примере аудита отчета об исполнении бюджета города Коврова. Его результаты получили позитивный общественный резонанс. В настоящее время в этом муниципальном образовании мы проводим проверку и готовим заключение по проекту местного бюджета на следующий год. То есть эффект от совместной работы на основе соглашений, как говориться, налицо. К сожалению, процесс подписания соглашений был временно приостановлен в связи с выборной кампанией и организационным становлением обновленных органов местного самоуправления. Сейчас мы возобновили эту работу и должны в ближайшее время завершить, чтобы в следующем году местный финансовый контроль действовал в рамках обязательных требований Бюджетного кодекса и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Письма в муниципальные образования мы направили. Из большинства получены заинтересованные положительные ответы с подтверждением намерений о сотрудничестве. Просили бы вас, несмотря на напряженный конец года, уделить вопросам внешнего финансового контроля самое пристальное внимание. Где это еще не сделано, заключить со Счетной палатой соглашения о сотрудничестве. Внести необходимые коррективы в Устав и Положение о бюджетном процессе муниципального образования. Соответствующие типовые рекомендации мы вам направляли, при необходимости готовы их продублировать. Кроме того, для выстраивания полной системы контроля рекомендуем муниципальным районам заключить соответствующие соглашения с городскими и сельскими поселениями о получении от них полномочий по организации местного финансового контроля, опять же с отражением этого в своих Уставах. Потребует изменения и состав Общественного совета внешнего финансового контроля Владимирской области. Там, где рекомендованные вами ранее члены Совета выбыли из депутатского корпуса, подобрать и рекомендовать в его состав новые кандидатуры. А депутатов Законодательного Собрания убедительно просим поддержать нас в стремлении выстроить единую систему внешнего финансового контроля области. Уверен, что совместными усилиями мы в состоянии это сделать.

Спасибо за внимание. Готов ответить на ваши вопросы.